Um balanço preliminar do Governo Lula: a grande mudança medida pelos números
Qualquer avaliação isenta de um governo específico, ainda que tentativa, deve partir de dados objetivos e concretos sobre o desempenho administrativo desse governo num determinado período de tempo, normalmente o seu mandato constitucional. O governo do presidente Lula, por exemplo, deveria apenas ser avaliado a partir da herança recebida, em 1º de janeiro de 2003, de seu antecessor e com base no legado que pretende deixar, em 31 de dezembro de 2006, a seu sucessor, ainda que este possa ser ele mesmo, eventualmente reeleito, tal como facultado pela Constituição. A prudência recomendaria, portanto, que uma avaliação honesta e completa de seu desempenho no cargo seja feita apenas dentro de aproximadamente doze meses, em fevereiro ou março de 2007, quando todos os dados de 2006 estiverem disponíveis.
Considerando-se, porém, que o governo atual iniciou seu mandato prometendo grandes mudanças no cenário brasileiro – conforme o discurso inaugural do presidente Luis Inácio Lula da Silva, em 1º de janeiro de 2003 – e que este ano promete ser ocupado, mais cedo do que o previsto, pela campanha presidencial para o mandato de 2007-2010 – além do fato de que, não só o período eleitoral, mas todo o ano de 2006 pode ser marcado por comparações entre esta administração e a anterior –, talvez seja justificado um balanço preliminar deste governo. O intuito é tanto mais legítimo quando se observa que diversas peças de propaganda do atual governo têm como objetivo, justamente, a comparação não apenas com o mandato imediatamente anterior, mas com os oito anos da gestão FHC. A finalidade é geralmente triunfalista, pretendendo demonstrar como este governo realizou muito mais do que o precedente, nos mais diversos campos da economia e das políticas setoriais, em especial nas de cunho social.
Tem em vista esses dados da realidade presente, pode ser apropriado tentar uma avaliação preliminar dos resultados alcançados pelo atual governo, mesmo de modo não explicitamente comparatista. Tentarei fazê-lo de modo objetivo, alinhando os pontos positivos e os eventuais pontos negativos nos diversos aspectos da vida nacional e internacional, ou melhor, nos cenários doméstico e externo que interagem com a economia e os demais setores da conjuntura brasileira. Para fazê-lo, nada melhor do que começar com alguns números objetivos, como estes que são abaixo apresentados.
Indicadores selecionados da economia brasileira, 2002-2007
2002
2003
2004
2005
2006 1
2007 2
Dados básicos da economia
PIB nominal (US$ bilhões)
460
507
603
794
925
932
Crescimento real do PIB %
1,9
0,5
4,9
2,3
3,0
3,0
Cresc. PIB agropecuário %
5,5
4,5
5,3
0,8
4,5
3,0
Cresc. PIB industrial %
2,6
0,1
6,2
2,5
4,5
3,0
Cresc. PIB serviços %
1,6
0,6
3,3
2,0
2,2
2,7
Inflação IPCA-IBGE
12,5
9,3
7,6
5,7
4,2
4,2
Inflação IGP-DI FGV
26,4
7,7
12,1
1,5
4,8
4,8
Juros básicos em dezembro
25,0
16,5
17,8
18,0
14,5
13,0
Juros básicos – média anual
19,2
23,3
16,4
19,1
15,4
13,7
Desemprego (% da PEA)
11,7
12,3
11,5
9,8
9,3
8,9
Preço cesta básica (%) 3
31,7
3,0
1,3
-2,4
--
--
Receitas de impostos (bi. R$)
243,0
273,4
322,6
364,1
--
--
Despesas governo (bi. R$)
232,2
257,1
302,7
351,9
--
--
Déficit Previdência (%PIB)
1,26
1,70
1,81
1,93
--
--
Dívida pública (bilhões R$)
623,2
731,4
810,3
979,7
--
--
Dívida pública 4 (% PIB)
55,5
57,2
51,7
51,4
50,0
48,6
Juros sobre dívida púb. (bi R$)
148,9
165,4
137,0
157,1
--
--
Pagamento Juros (% PIB)
8,47
9,33
7,26
8,13
--
--
Superávit primário (% PIB)
3,89
4,25
4,59
4,84
4,40
4,40
Déficit nominal (% PIB)
4,58
5,08
2,67
3,29
--
--
Investimentos públicos (% PIB)
0,91
0,34
0,51
0,53
--
--
Setor externo
Taxa de câmbio dezembro
3,53
2,89
2,65
2,20
2,30
2,50
Taxa de câmbio média no ano
2,93
3,07
2,93
2,43
2,25
2,40
Exportações bens (US$ bilhões)
60,4
73,1
96,5
118,3
124
126,5
Importações bens (US$ bilhões)
47,2
48,3
62,8
73,5
85
95,5
Saldo balança comercial
13,2
24,8
33,7
44,7
39
31
Transações correntes (% PIB)
-1,7
0.8
1,9
1,8
1,6
0,2
Investim. Direto Estr. (US$ bi)
16,6
10,1
18,2
15,2
15,5
15,9
Dívida externa (% do PIB)
45,9
42,4
33,3
22,8
17,9
16,1
Dív. Externa/Export. bens (%)
349
294,1
208,7
153,7
133,8
118,7
Reservas int. brutas (US$ bilh.)
37,8
49,3
52,9
68,7
81,7
87,1
Reservas int. líquidas (US$ bilh)
16,3
20,5
27,5
54,9
74,4
86,4
Fontes: IBGE, Banco Central, IPEA; estimativas e previsões de consultorias diversas.
Notas: 1 = alguns dados de 2006 ainda são estimativas; 2 = previsões ; 3 = variação do preço da cesta básica em relação ao ano anterior; 4 = dívida líquida do setor público;.
Bem sei que para efeitos de comparação com o governo anterior, ainda que este não seja meu objetivo imediato, o ano de 2002 não é a melhor opção para tal, uma vez que os principais indicadores macroeconômicos e setoriais, sobretudo os da frente externa, vieram contaminados pela natural exacerbação do período eleitoral, tanto mais importante, em 2002, que a mensagem política veiculada pelo PT era a de uma “ruptura” com todos os postulados que tinham guiado o governo anterior, supostamente “neoliberal” em economia e, como tal, complacente com o “capital financeiro internacional”. Não surpreendeu, assim, que os principais indicadores externos tenham conhecido uma deterioração sensível ao longo daquele ano, sobretudo aqueles relativos ao câmbio e ao chamado “risco Brasil” – diferencial de juros em relação às melhores taxas dos mercados externos –, que ascendeu a níveis jamais vistos em períodos anteriores (próximos de 24 pontos, em outubro de 2002, para menos de 10% desse valor atualmente).
O que em todo caso se depreende do quadro de dados oficiais (e algumas estimativas) são três realidades nítidas: (a) a primeira é que a economia brasileira vem conhecendo taxas de crescimento bastante modestas nos últimos anos, inferiores às médias históricas conhecidas em fases precedentes; (b) a segunda, mais preocupante, é uma contínua deterioração da situação fiscal, ainda que o superávit primário tenha podido conter os níveis dos déficits nominais; (c) a terceira, bem mais feliz, é que a situação das contas externas conheceu uma melhoria sensível ao longo dos últimos três anos, a ponto de se poder dizer que o Brasil rompeu, finalmente, com a sua famosa “vulnerabilidade externa”.
Nenhuma dessas situações pode ser imputada exclusivamente ao governo atual, ainda que ele tenha atuado decisivamente no terceiro fator – ainda assim beneficiado por políticas que tinham sido implementadas alguns anos antes – e tenha sido excessivamente leniente com o aumento contínuo dos gastos públicos, responsável pela deterioração da situação fiscal. Quanto ao baixo crescimento da economia, ele reproduz o padrão dos últimos 10 anos (2,5% ao ano), quando o Brasil enfrentou vários desequilíbrios externos, viu o recrudescimento inflacionário no plano interno e não vem sabendo enfrentar, desde a aprovação da Constituição de 1988, a pressão fiscal que redunda do aumento progressivo dos gastos públicos, seguida da expansão da carga tributária, que reduz, justamente, o volume de investimentos necessários à sustentação de uma taxa mais elevada de crescimento. Em todo caso, os resultados obtidos nos três primeiros anos do Governo Lula reproduzem exatamente a taxa média de crescimento registrado no primeiro mandato de quatro anos (1995-1998) de FHC, ou seja, uma taxa média de 2,6% ao ano.
No plano da política econômica, justamente, o governo Lula conseguiu manter um padrão de comportamento cauteloso, que seguiu, basicamente, o estilo e o conteúdo herdados do governo anterior, feitos de busca de estabilidade no plano monetário – com concessão de autonomia de fato à autoridade monetária –, manutenção da responsabilidade fiscal, preservação das políticas de metas de inflação e de superávit primário, adesão plena ao regime de flutuação cambial e um bom diálogo com entidades financeiras internacionais, multilaterais ou privadas. Esse aspecto merece ser enfatizado, ainda que seja o que mais críticas despertou na base de apoio do partido no governo por, justamente, discrepar das propostas de política econômica por ela preconizadas.
Os bons resultados obtidos na frente externa e na condução da política macroeconômica não permitem, contudo, ignorar o problema das contas públicas, assim como as dificuldades ainda manifestas para o crescimento da economia como um todo, tendo em vista o péssimo ambiente de negócios prevalecente no Brasil. A despeito do caráter errático de alguns indicadores compilados, um dado é eloqüente na tabela apresentada acima: o contínuo aumento do déficit da previdência. Em 1995, as despesas totais da previdência no Brasil representavam 5% do PIB; em 2005, o governo deve gastar 7,5% do PIB com os benefícios do INSS, com previsão de maiores aumentos nos anos à frente. A reforma efetuada em 2003, e implementada canhestramente depois de manobras congressuais, apenas reduziu o ritmo do aumento do déficit previdenciário, o que é extremamente preocupante do ponto de vista das gerações futuras. O governo, aparentemente, desistiu de aprofundar a reforma do sistema, o que se revela absolutamente necessário para evitar o colapso de seu funcionamento ou simplesmente para impedir que o aumento de gastos incida sobre os níveis já elevados de déficits setoriais com o conseqüente aumento da dívida pública.
No plano mais geral das contas públicas, as despesas do governo vêm crescendo de modo contínuo: entre 1999 e 2005, desconsiderando-se o pagamento de juros, as despesas do governo cresceram a uma média de 18,3% ao ano, saltando de 15,85% do PIB para mais de 18% em 2005. Nos dez anos que vão de 1995 a 2005, as despesas do governo federal cresceram 77% acima da inflação: em média, houve uma expansão real anual de 5,8%, bem maior do que o crescimento do PIB, que foi de 2,5%. Nos três anos do governo Lula, a média de aumento de gastos públicos correntes foi de 6,23% acima da inflação. A despeito de tentativas generosas de aumento real do salário mínimo, não se pode esquecer que esse tipo de medida, ademais de possuir um viés regressivo – ao beneficiar antes os mais velhos do que os jovens – também provoca novas despesas, gerando, portanto, aumento do déficit público.
Ao mesmo tempo em que as despesas correntes cresceram, os investimentos produtivos diminuíram significativamente, sobretudo aqueles a cargo do setor público (basicamente em infra-estrutura, saúde e educação). Os investimentos públicos nos dez anos que vão de 1995 a 2005 caíram de 0,6 para 0,5% do PIB, depois de ter alcançado, 0,9, 1,2 e 0,8% do PIB em 2000-2002. Existem indicadores de que eles podem estar diminuindo ainda mais na presente fase. Esse dado é extremamente preocupante, na medida em que a falta de investimentos públicos nessas áreas impacta negativamente as possibilidades de crescimento nos anos à frente.
Como poderíamos resumir, agora do ponto de vista qualitativo, o desempenho do governo Lula, enfatizando pontos positivos e negativos? Tentarei fazê-lo com a ajuda do quadro abaixo.
Balanço de um Governo: avaliação qualitativa de três anos de administração Lula
Pontos positivos
Pontos Negativos
Estabilidade macroeconômica;
Crescimento lento e instável;
Moderado aumento do custo de vida, com tendências declinantes graças ao regime de metas de inflação;
Setores ainda oligopolizados e tarifas públicas pressionam o preços e aumentam as despesas dos consumidores;
Contas fiscais ajustadas ou quase; tentativa (frustrada) da área econômica de fixar um superávit primário mais elevado;
Diferentes focos de pressão por novos gastos, sobretudo previdenciários e salários do funcionalismo;
Dinamismo exportador, saldos comerciais crescentes, a despeito da não concretização de acordos comerciais relevantes;
Câmbio excessivamente valorizado, baixo comprometimento com novos acordos de liberalização;
Retomada de investimentos produtivos em algumas áreas da economia;
Baixa poupança e manutenção de níveis irrisórios de investimento público;
Atração de investimento estrangeiro em alguns setores selecionados;
Obstáculos significativos à instalação de novos negócios; ambiente burocratizado;
Tentativas iniciais de reforma sindical e trabalhista, não levadas adiante em virtude da própria base sindical do governo;
Diminuição moderada do desemprego, aumento da informalidade e da precariedade laboral;
Manutenção das regras do jogo no ambiente empresarial e financeiro;
Temores remanescentes inviabilizaram maiores níveis de investimento privado;
Modernização produtiva de algumas grandes empresas e internacionalização de grandes e médias empresas brasileiras;
Burocracia e regulacionismo excessivos para a criação e o fechamento de empresas; ambiente negativo para os negócios;
Aumento do gasto social, sobretudo no Bolsa Família, a partir da unificação dos programas anteriores;
Esquemas assistencialistas não incidem sobre a capacitação de mão-de-obra e não aferem condicionalidades (saúde e escola);
Esforço sincero para elevação do salário mínimo, mesmo ao custo da previdência;
Concentração de renda e riqueza mantidas inalteradas; falta de foco na infância;
Tentativa de reforma administrativa, embora centrada no Estado;
Mau funcionamento do Estado, criação de estatais, ineficiências administrativas;
Políticas de inclusão de grupos sociais subalternos ou minoritários;
Tentativas de enquadramento de atividades culturais e jornalísticas;
Ativismo na frente externa, com política centrada no relacionamento com o Sul e na integração regional sul-americana;
Falta de meios efetivos à disposição das políticas pretendidas; retórica ainda supera as realizações efetivas.
Fonte: Elaboração do autor.
Excluo totalmente desta avaliação qualitativa os inúmeros problemas surgidos em 2005 nas frentes parlamentar e partidária, em torno do chamado problema do “mensalão” (obviamente um quadro bem mais amplo do que a prosaica atração de apoio congressual com base em repasse de “recursos não contabilizados” pelo principal partido nacional). Uma avaliação poderia apontar um julgamento amplamente negativo, mas qualquer análise nessa área pode ser considerada como subjetiva ou precipitada, uma vez que não se encontram, ainda, concluídos vários processos de investigação e de responsabilização, em curso nos planos do Judiciário e do Congresso, que podem resultar em penalização criminal e política dos envolvidos. Caberia apontar, em todo caso, elementos amplamente reportados na imprensa, relativos ao loteamento de cargos públicos segundo critérios mais políticos e partidários do que de mérito e de capacitação funcional, do que resultou a intrusão partidária na administração pública, à desestruturação do quadro partidário no Congresso – com intensa troca de titulares de mandatos parlamentares entre algumas legendas, aparentemente por estímulo do partido dominante –, assim como a percepção de um aumento em práticas corruptas registradas concretamente no Congresso e em alguns setores da administração.
Obviamente, a corrupção na administração pública e a necessidade de manobras pouco virtuosas para se assegurar uma base de apoio parlamentar não nasceram – nem vão terminar – neste governo, mas pode-se em especial atentar para o fato de que foi neste governo que o fator político envolvido nas relações “partido-Estado” ganhou novos contornos, que não tinham sido, ainda, conhecidos na esfera da administração pública federal. Uma avaliação ponderada a este respeito terá de ser conduzida mais adiante, quando ficarem estabelecidas responsabilidades por práticas nefastas do ponto de vista da boa administração pública. Evidencia-se, em todo caso, a necessidade de profunda reforma política, tendo em vista o quadro amplamente disseminado de práticas “heterodoxas” em quase todos os partidos e no Congresso de modo geral.
Mais preocupante, do ponto de vista das possibilidades de retomada do crescimento e da distribuição de seus frutos entre a população brasileira, parece ser o estancamento do aumento da produtividade. Depois de crescer continuamente entre 1999 e 2002, à razão de 4,4% ao ano, a produtividade da economia brasileira parou de crescer, tendo sido, entre 2003 e 2005, de apenas 0,4% ao ano. Dados anteriores mostram que a produtividade na economia brasileira cresceu de forma acelerada no início da década de 90, sobretudo em virtude da abertura econômica, teve outro bom desempenho no período pós-99, para estancar a partir de 2003. No total, entre 1992 e 2005, o crescimento médio da produtividade foi de 2,7% ao ano.
Como sabem os especialistas, a produtividade total de fatores é o principal elemento de crescimento e de transformação estrutural numa economia. No caso do Brasil, ela cresceu de forma acelerada no início dos 90, que coincidiu com amplas reformas econômicas, mas vem declinando desde então. Entre outros elementos responsáveis, podem ser apontados o alto custo do investimento no Brasil, a ausência de reformas microeconômicas e o ambiente regulatório menos favorável, para não dizer francamente negativo, à condução dos negócios.
Por fim, não seria preciso retomar aqui a situação amplamente conhecida do aumento da carga fiscal no país, que constitui hoje um dos principais entraves a um processo sustentado de retomada do crescimento. Como se sabe, o governo retira, atualmente, 37% de tudo o que se produz no país e, claramente, não retribui com serviços de qualidade. Essa carga fiscal deveria, portanto, ser acrescida de todos os encargos suportados em bases privadas pelos consumidores e contribuintes para se chegar aos números reais da “exação fiscal”, provavelmente mais próximos de 50% dos rendimentos correntes. O aumento da tributação tem sido contínuo no Brasil, desde a aprovação da atual Constituição, com inúmeros reflexos negativos para o desempenho do setor privado da economia, o único capaz de prover o Estado de recursos para fins de políticas setoriais e distributivas. O que ocorre, obviamente, é que a própria máquina do Estado vem consumindo recursos em quantidade crescente, penalizando de forma conseqüente – e altamente negativa – os investimentos produtivos. Aparentemente, o governo Lula não se dispôs ainda a enfrentar esse problema, talvez porque filosoficamente acredite nas virtudes “distributivas” do Estado.
Este aspecto constitui, provavelmente, o mais grave problema da atualidade brasileira, que teria de ser equacionado se a sociedade pretende voltar a conhecer taxas mais expressivas de crescimento com distribuição de seus frutos. Junto com uma avaliação mais minuciosa dos efeitos reais das políticas sociais do atual governo, ele constitui o elemento central de qualquer avaliação de desempenho que se pretenda fazer do governo Lula a partir de janeiro de 2007. Ao concluir, portanto, este primeiro levantamento e avaliação preliminar do governo Lula, pretendo marcar rendez-vous com alguns leitores dentro de aproximadamente um ano, para o levantamento completo da presente administração.
